Ammissione a Medicina: omessa sottoscrizione della scheda anagrafica non legittima l’esclusione dei candidati.

La mancata sottoscrizione della scheda anagrafica non legittima l’esclusione del candidato al test di ammissione alla facoltà di Medicina.

Il Tar Lazio, sez. Roma, con due distinte pronunce, n. 448/2018 e n. 451/2018, ha affermato che è illegittima l’esclusione del candidato che non ha sottoscritto la scheda anagrafica, finalizzata all’individuazione di ogni singolo concorrente dopo la correzione della prova scritta del test di ammissione alla facoltà di Medicina. Nello specifico, i ricorrenti – pur avendo ottenuto un risultato tale, da renderli senz’altro idonei – sono stati esclusi dalla selezione con annullamento del risultato conseguito, solo per avere dimenticato la predetta sottoscrizione. Ad avviso dei Giudici, tuttavia, è risultato decisivo il fatto che non fosse in alcun modo impedita o resa incerta l’identificazione dei concorrenti grazie al codice a barre apposto sia sulla scheda anagrafica che sul modulo delle risposte. Per questi motivi, i provvedimenti di esclusione sono stati annullati e i ricorrenti sono stati ammessi ai corsi di laurea.


Pubblicato il 15/01/2018

N. 00448/2018 REG.PROV.COLL.

N. 10745/2016 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10745 del 2016, proposto da:
Adriana Caterina Bartuccio, rappresentata e difesa dagli avvocati Santi Delia e Michele Bonetti, con domicilio eletto presso lo studio Studio Legale Bonetti&Delia in Roma, via S. Tommaso D’Aquino, 47;

contro

Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato e presso la medesima domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Universita’ degli Studi di Padova, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Toniolo, Marika Sala e Sabrina Visentin e domiciliata presso la Segreteria della III Sezione del Tar del Lazio Segreteria in Roma, via Flaminia 189;
Cineca non costituito in giudizio;

per l’annullamento

dell’esclusione della ricorrente dalla graduatoria per l’ammissione ai corsi di laurea in Medicina e Chirurgia e Odontoiatria per l’a.a. 2016/2017, nonché degli atti presupposti specificati in dispositivo e dell’omesso riscontro dell’atto extragiudiziale, notificato prima dell’apertura delle buste, contenenti le schede anagrafiche e per il riconoscimento del diritto di parte ricorrente a detto inserimento in graduatoria, oltre che per la condanna delle Amministrazioni intimate all’adozione dei relativi provvedimenti e al pagamento di somme con interessi e rivalutazione, come per legge;

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca e dell’Universita’ degli Studi di Padova;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 gennaio 2018 la dott.ssa Gabriella De Michele e uditi per le parti i difensori: per parte ricorrente l’Avv. S. Delia, per l’Università degli Studi di Padova gli Avv.ti R. Toniolo e S. Visentin e per le Amministrazioni centrali resistenti l’Avvocato dello Stato Orsola Biagini.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

 

FATTO e DIRITTO

Con l’impugnativa in esame (R.G. 10545/16), notificata il 5 ottobre 2016, sono stati impugnati l’annullamento della prova di ammissione ai corsi di laurea in Medicina, Chirurgia e Odontaiatria, svolta dall’attuale ricorrente Adriana Caterina Bertuccio, nonché il punto 9, comma 4 dell’allegato 1 del decreto ministeriale n. 546 del 2016 e del conforme bando di concorso dell’Ateneo di Padova, ove intesi come prescrittivi a pena di esclusione dell’obbligo di sottoscrivere la scheda anagrafica, finalizzata all’individuazione di ogni singolo concorrente dopo la correzione della prova scritta in questione. Con la medesima impugnativa si contestava, inoltre, l’omessa valutazione dell’atto notarile con cui l’interessata – consapevole di avere omesso la predetta sottoscrizione – attestava di riconoscere come propria la scheda anagrafica, inserita nella busta separata predisposta in sede di esame e “non immediatamente sottoscritta per mero errore”, con ulteriore richiesta sia di riconoscimento del diritto all’inserimento in graduatoria, per l’ammissione al corso di laurea di cui trattasi in base alla votazione riportata (72,3/90), sia di condanna delle Amministrazioni intimate all’adozione dei conseguenti provvedimenti.

Nel ricorso si ricostruivano minuziosamente le varie fasi della procedura concorsuale, che prevedeva la soluzione di quesiti a risposta multipla e la separata compilazione di una scheda anagrafica, contenente i dati identificativi di ciascun concorrente, con applicazione su detta scheda e sul modulo, contenente le risposte ai quesiti, di un identico codice a barre, tale da consentire di per sé l’abbinamento del predetto modulo alla scheda nominativa del candidato, una volta effettuata la correzione.

Su tale base, l’intervenuto annullamento della prova – svolta con esito ampiamente positivo dalla ricorrente – veniva censurato per violazione di legge (articoli 1 e 6 della legge, n. 241 del 1990, nonché degli articoli 2720 e 2966 del codice civile), oltre che per eccesso di potere sotto ogni profilo sintomatico, nonchè per lesione del legittimo affidamento e violazione del principio di favor partecipationis.

Le ragioni difensive prospettate erano valutate positivamente nella fase cautelare del giudizio, rilevandosi già con decreto monocratico n. 5992 del 7 ottobre 2016, confermato in sede collegiale con ordinanza n. 6878 del 4 novembre 2016, “il carattere meramente formale della causa di esclusione segnalata, trattandosi di causa inidonea – ad un primo sommario esame – a porre in dubbio l’identificazione del candidato”. Su tale base si disponeva l’ammissione “con riserva” della ricorrente nella graduatoria di merito, con invito alla regolare instaurazione del contraddittorio (in base alla graduatoria nominativa che l’Amministrazione avrebbe dovuto rendere disponibile) e con fissazione della data di trattazione nel merito dell’impugnativa (21 giugno 2017).

In vista dell’udienza in questione, tuttavia, con memoria depositata il 3 maggio 2017 la difesa di parte ricorrente chiedeva che si dichiarasse l’improcedibilità dell’impugnativa per sopravvenuta carenza di interesse, essendo ormai detta parte iscritta al secondo anno del corso di laurea in Medicina presso l’Università di Padova, dopo avere brillantemente superato gli esami del primo anno.

Quanto sopra, sulla base di svariate pronunce del giudice amministrativo, nonché “in ragione del fatto che l’Amministrazione ha deciso di non appellare”, con ciò prestando acquiescenza alla situazione di fatto conseguente alla pronuncia cautelare, in modo tale da rendere ormai consolidata la posizione della studentessa in questione.

In via “meramente subordinata”, comunque, nella stessa memoria si ribadivano le ragioni di fondatezza nel merito dell’impugnativa.

All’accoglimento di dette ragioni si opponevano formalmente il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, nonché l’Università degli Studi di Padova, quest’ultima richiamando, in particolare, le dettagliate istruzioni fornite dall’Amministrazione centrale con nota n. 18796 del 2 agosto 2016, nonché la specifica prescrizione – contenuta nel d.m. n. 546 del 2016 – secondo cui la mancata sottoscrizione in calce alla scheda anagrafica, quale attestazione di veridicità dei dati apposti e di identiticità dei codici etichetta, apposti sulla scheda stessa e sul modulo risposte, fosse causa di annullamento della prova. La medesima Università peraltro – tenuto conto della gestione del tutto centralizzata della selezione, finalizzata alla formazione di una graduatoria nazionale, eccepiva in via preliminare la propria carenza di legittimazione passiva.

Nel merito, in ogni caso, l’omessa sottoscrizione avrebbe impedito “di ricondurre univocamente il modulo risposte alla scheda anagrafica”, ovvero “di attribuire i dati indicati sulla scheda anagrafica non sottoscritta alla persona da essi citata”. In un secondo tempo, però, la stessa Amministrazione resistente aderiva all’eccepita richiesta di declaratoria di sopravvenuta carenza di interesse all’impugnativa, mentre la parte ricorrente, con ulteriore memoria depositata il 31 ottobre 2017, insisteva sull’ormai avvenuto conseguimento del “bene della vita”, da considerare stabilizzato anche a norma dell’art. 4, comma 2 bis della legge n. 168 del 2005, con cui è stato convertito il decreto legge 30 giugno 2005, n. 115 (Disposizioni urgenti per assicurare la funzionalità di settori della pubblica amministrazione), a seguito del superamento degli esami del primo anno di corso.

Anche a prescindere dall’applicazione estensiva della predetta norma, in ogni caso, dovrebbe considerarsi come il test selettivo sia finalizzato “alla selezione delle matricole e non dei laureati”, di modo che “superando lo status di matricola (con l’ammissione al secondo anno)” si supererebbe “l’effetto stesso del test”.

Premesso quanto sopra, il Collegio ritiene di non poter accogliere, in primo luogo, l’istanza di estromissione dell’Università di Padova, quale sede in cui si sono svolte le prove di esame contestate, con funzioni non irrilevanti per la regolarità della procedura di cui trattasi, seppure in via di mera attuazione di disposizioni ministeriali in tema di sorveglianza e controllo nello svolgimento delle prove stesse, predisposizione dei plichi sigillati contenenti i moduli delle risposte e conservazione del materiale non trasmesso al CINECA (schede anagrafiche, fogli contenenti i quesiti e foglio di controllo del plico, con successiva ricomposizione e conservazione dello stesso per cinque anni); è ulteriore e non ultima circostanza dirimente, inoltre, il fatto che, tra gli atti impugnati, figuri anche il bando di concorso emesso dalla medesima Università.

Sempre in via preliminare, infine, il Collegio stesso non può che respingere l’eccezione di improcedibilità proposta dalla parte ricorrente, per ragioni già adombrate in precedenti pronunce (cfr. per tutte TAR Lazio, Roma, sez. III, 9 ottobre 2017, n. 10129), ma da ribadire più ampiamente in un caso – come quello attualmente in esame – in cui è intervenuto accoglimento dell’istanza cautelare, con conseguente immatricolazione dell’interessata presso la Facoltà di Medicina e Chirurgia in base alla votazione riportata nella prova selettiva, previa sospensione del relativo annullamento.

Appare necessario infatti ribadire principi fondamentali del processo amministrativo, in base ai quali deve trovare applicazione l’indirizzo giurisprudenziale consolidato, secondo cui il processo cautelare costituisce fase autonoma e distinta nell’ambito del giudizio di impugnazione, non in grado di consumare il rapporto processuale principale e senza, quindi, che l’eventuale sospensiva del provvedimento impugnato – destinata ad avere efficacia solo fino alla decisione di merito, al fine di evitare effetti negativi irreversibili prima di tale decisione – possa determinare cessazione della materia del contendere o improcedibilità dell’impugnativa (cfr., fra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 2 dicembre 2003, n. 7864, 21 novembre 2006, n. 6807, 19 maggio 2010, n. 3165; Cons. Stato, sez. III, 13 maggio 2011, n. 2907, 25 marzo 2013, n. 1660, 6 giugno 2013, n. 5671; Cons. Stato, sez. VI, sentenza non definitiva 4 gennaio 2016, n. 12).

Il Collegio non ignora che, proprio nella materia oggi in discussione, sono stati registrati numerosi precedenti di opposto segno, con svariate pronunce emesse in primo e – più sporadicamente – anche in secondo grado di giudizio (Cons. Stato, sez. VI, 6 maggio 2014, n. 2298 e 31 gennaio 2017, n. 401), per ragioni che – se pure ispirate dalla comprensibile finalità di non compromettere il percorso, scolastico o universitario, compiuto dai ricorrenti per effetto di provvedimenti cautelari – non appaiono tuttavia condivisibili sotto il profilo strettamente giuridico: profilo a cui non può non attenersi il giudice di legittimità.

Va dunque ricordato, in primo luogo, che improcedibilità e cessazione della materia del contendere – a norma degli articoli 35 e 34, commi 3 e 5 del codice del processo amministrativo – possono discendere solo da perdita di qualsiasi interesse (anche risarcitorio) alla coltivazione dell’impugnativa per circostanze sopravvenute, o da rimozione ex tunc del provvedimento lesivo per autonoma scelta dell’Amministrazione, ispirata a nuovo apprezzamento della situazione da disciplinare e non a mera esecuzione del provvedimento cautelare del giudice amministrativo, essendo l’ordinanza di sospensione non destinata a sopravvivere alla decisione conclusiva del giudizio, attesa la natura accessoria, interinale e contingente della tutela cautelare (cfr. in tal senso, fra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 24 luglio 2017, n. 3638).

Per l’eccezione di sopravvenuta carenza di interesse, in particolare, deve tenersi presente che il ricordato carattere interinale della pronuncia cautelare comporta cessazione degli effetti della sospensione, disposta dal giudice amministrativo in via di urgenza, con inevitabilmente ripristino dell’atto lesivo, ove non definitivamente annullato con pronuncia di merito.

Non a caso, d’altra parte, una significativa deroga ai principi ricordati è stata resa possibile solo con disposizione legislativa, da considerare per ciò stesso norma eccezionale e di stretta interpretazione: ci si riferisce all’art. 4, comma 2 bis, del d.l. 30 giugno 2005, n. 115, introdotto dalla legge di conversione 14 agosto 2005, n. 168, riferita agli esami di abilitazione per avvocato, secondo cui “conseguono ad ogni effetto l’abilitazione professionale o il titolo per cui concorrono i candidati, in possesso dei titoli per partecipare al concorso, che abbiano superato le prove scritte e orali previste dal bando, anche se l’ammissione o la ripetizione della valutazione da parte della Commissione sia stata operata a seguito di provvedimenti giurisdizionali o di autotutela”.

Tale disposizione – che la ricorrente chiede di applicare nel caso di specie – è viceversa già stata, in più occasioni, dichiarata non estensibile ai concorsi pubblici a numero chiuso o alle valutazioni scolastiche (cfr,, fra la tante, Cons. Stato, sez. VI, 21 settembre 2010, n. 7002, 8 luglio 2011, n. 41100, 11 gennaio 2012, n. 106, 21 maggio 2013, n. 2727, 10 aprile 2014, n. 1722, nonché n. 12 del 2016 cit.).

Con detta normativa viene disposta infatti l’immutabilità di un giudizio favorevole, espresso con riferimento a prove scritte e orali, effettuate da soggetti ammessi a prove meramente abilitanti in via giurisdizionale o di autotutela, purchè però in possesso dei prescritti requisiti di partecipazione e senza che si pongano questioni di limite numerico degli ammessi, né di par condicio dei concorrenti. Nella situazione in esame, invece, è contestata una vera e propria graduatoria di merito, finalizzata a ridurre il numero delle immatricolazioni al primo anno della Facoltà di Medicina e Chirurgia, per ragioni legate alle capacità formative degli Atenei ed alle possibilità di inserimento dei nuovi laureati nel mondo del lavoro: quanto sopra, per espressa disposizione di legge (n. 264 del 2 agosto 1999, n. 26 – Norme in materia di accesso ai corsi universitari), attuata per quanto qui interessa con decreto ministeriale 30 giugno 2016, n. 546 (Modalità e contenuti delle prove di ammissione ai corsi di laurea magistrale aciclo unico ad accesso programmato nazionale a.a. 2016/2017).

Detta normativa – alla cui attuazione è puntualmente vincolato questo giudice – ha già superato il vaglio della Corte Costituzionale, della Corte di Giustizia U.E. e della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, con pronunce da cui non si ravvisano ragioni per discostarsi (cfr. Corte Cost., 11 dicembre 2013, n. 302 in tema di graduatoria unica nazionale, ormai sussistente; ordinanza 20 luglio 2007, n. 307, nonchè sentenze 27 novembre 1998, n. 383 sulla previgente legge n. 341 del 1990, come modificata con legge n. 127 del 1997, ma sulla base di principi speculari a quelli, deducibili in rapporto alla legge n. 264 del 1999; Corte di Giustizia, III sezione, 12 giugno 1986 – Bertini c. Regione Lazio, ricorsi nn. 98, 162 e 258/85 e 13 aprile 2010, causa C – 73/08; CEDU, 2 aprile 2013 – ricorsi 25851/09, 29284/09, 64090/09 – Tarantino e altri c. Italia).

Dal momento, quindi, che il cosiddetto “numero chiuso”, per le immatricolazioni in questione, è connesso non all’esigenza di acquisizione di un ulteriore titolo idoneativo, ma alla ravvisata necessità di contenere il numero degli immatricolati al primo anno di corso – per le ragioni sopra specificate – non si vede perché il mero superamento di alcuni esami dovrebbe rappresentare ragione sufficiente per riconoscere “l’effettività del titolo alla cui acquisizione erano volte le prove oggetto di controversia”, quale “criterio sostanzialista”, che renderebbe possibile una “legittima interpretazione estensiva, ispirata ai canoni della ragionevolezza e della logicità” (Con. Stato, VI, n. 2298/2014 cit.). Quanto sopra con effetti che, negli anni passati, hanno determinato migliaia di immatricolazioni in soprannumero, stabilizzate in sostanziale vanificazione dei limiti sanciti dal legislatore, con adesione ad interessi privati di per sé meritevoli di tutela, ma da ritenere non conformi agli interessi dei medesimi aspiranti medici e, soprattutto, all’interesse pubblico per adeguati standard di formazione e ragionevoli possibilità di ammissione nel mondo del lavoro, in base agli studi compiuti. Deve dunque ritenersi, ad avviso del Collegio, che le regole del concorso – e le connesse esigenze di par condicio, nonché di adeguata preparazione dei futuri medici – impongano la massima cautela nel disporre ammissioni “con riserva”, tenuto conto del significato di tale espressione, da intendere come subordinazione dell’efficacia del giudizio cautelare alla pronuncia definitiva di merito, dalla quale soltanto può discendere il consolidamento della posizione, originariamente acquisita in via interinale. Ugualmente non invocabile appare il principio di “legittimo affidamento”, anche nell’ottica comunitaria, sia in quanto il diritto processuale resta affidato alla disciplina interna degli Stati membri dell’Unione, sia perché la natura soltanto interinale delle ammissioni con riserva, a qualsiasi titolo, è chiaramente determinata a livello legislativo (cfr. art. 55, commi 1, 10 e 11 cod. proc. amm.).

Nella situazione in esame, non avendo l’Amministrazione operato, in via di autotutela, alcuna caducazione dell’esito della prova selettiva svolta dalla ricorrente, né delle relative disposizioni presupposte (decreto ministeriale n. 546 del 30 giugno 2016 e conforme disposizione del bando di concorso di Ateneo) – pure ritualmente impugnate in parte qua – non possono evidentemente ravvisarsi, nell’interesse della medesima ricorrente, cessazione della materia del contendere, o improcedibilità dell’impugnativa.

E’ pur vero che la stessa Amministrazione – a seguito delle numerose pronunce di rito, nella quasi totalità emesse in primo grado di giudizio in situazioni similari – non si è formalmente opposta all’eccezione di improcedibilità, senza tuttavia mostrare vera e propria acquiescenza (non certo rapportabile al mero, omesso appello di un provvedimento giudiziale ad efficacia temporanea), per quanto riguarda la posizione di svariati ricorrenti, definiti “immatricolati T.A.R.”, mentre la stabile convalida delle immatricolazioni di cui trattasi non può che discendere, per i motivi già esposti, da pronuncia definitiva di merito del giudice amministrativo, o da autonomo provvedimento di autotutela, motivatamente emesso dagli organi amministrativi competenti.

In tale contesto, non può certo individuarsi nel caso di specie lo “stabile conseguimento del bene della vita”, come sostenuto da parte ricorrente, né, tanto meno, quest’ultima può validamente rappresentare che, ove il ricorso fosse respinto nel merito, nessun effetto potrebbe prodursi dopo l’ammissione della studentessa interessata al secondo anno di corso, atteso l’effetto caducante del ripristinato annullamento della prova, per l’ammissione al primo anno.

Per le ragioni esposte è stata effettuata integrazione del contraddittorio, nei confronti di tutti gli iscritti nella graduatoria di merito impugnata e, su tale base, la causa è passata in decisione.

Nel merito, il Collegio ritiene che il ricorso sia fondato e meriti accoglimento, per la prima e assorbente censura di violazione dell’art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di processo amministrativo e di accesso ai documenti), come successivamente modificata ed integrata, con particolare riguardo al secondo comma, in base al quale “La pubblica amministrazione non può aggravare il procedimento, se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria”.

Quanto sopra, quale espressione del noto principio, a carattere generale, di strumentalità delle forme (di cui sono espressione anche gli articoli 21 octies e 21 nonies della stessa legge n. 241 del 1990, nel testo introdotto dalla legge n. 15 del 2005), secondo cui – oltre a doversi evitare inutili aggravi procedurali – l’invalidità di un atto può essere riconosciuta solo quando gli adempimenti formali omessi non ammettano equipollenti, per il raggiungimento dello scopo perseguito (cfr. in tal senso Cons. Stato, sez. V, 28 gennaio 2005, n. 187; 5 luglio 2005, n. 3716 e 23 marzo 2004, n. 1542; Cons. Stato, sez. VI, 23 marzo 2009, n. 1168; TAR Lazio, Roma, sez. I, 31 dicembre 2005, n. 15180).

Nella situazione in esame, come già in precedenza specificato, per l’immatricolazione alla Facoltà di Medicina e Chirurgia nell’anno accademico 2016/2017, l’Amministrazione aveva disposto la sottoscrizione autografa, a pena di annullamento, della scheda anagrafica contenente i dati identificativi di ciascun concorrente: scheda finalizzata a consentire l’attribuzione del risultato della prova dopo la correzione dei moduli, contenenti le risposte ai quesiti a risposta multipla, con utilizzo di tali risultati per la successiva formazione di una graduatoria di merito nazionale, finalizzata a detta immatricolazione.

La ricorrente – pur avendo ottenuto un risultato tale, da renderla senz’altro idonea – è stata esclusa dalla selezione con annullamento del risultato conseguito, solo per avere dimenticato la predetta sottoscrizione: quanto sopra, senza che fosse stata in alcun modo impedita o resa incerta l’identificazione della stessa, grazie al codice a barre apposto sia sulla scheda anagrafica che sul modulo delle risposte.

In tale contesto – dovendo l’omessa sottoscrizione ascriversi a mera irregolarità sanabile – la previsione del decreto ministeriale, recepita nel bando di Ateneo, secondo cui l’adempimento formale di cui trattasi avrebbe dovuto essere considerata causa di annullamento della prova, appare contrastante con i ricordati principi del giusto procedimento (come legislativamente disciplinato) e deve essere annullata, con conseguente, con riconoscimento del giusto titolo della ricorrente all’inserimento in graduatoria in base alla votazione riportata e con gli ulteriori effetti di consolidamento, riferibili all’avvenuta immatricolazione.

Pur potendo, infatti, la sottoscrizione di cui trattasi considerarsi dirimente per evitare eventuali contestazioni, le modalità di consegna degli elaborati (con apposizione dell’etichetta, contenente il codice a barre, da parte dello stesso concorrente, alla presenza dei commissari di esame) rendeva del tutto improbabile che dette contestazioni intervenissero, come, in effetti, non risultano intervenute in questo e in alcun altro caso analogo (anche a prescindere dal fatto che, nella fattispecie, l’interessata aveva provveduto a formalizzare con atto notorio l’autenticità dei dati anagrafici contenuti nella scheda, dalla medesima compilata e non sottoscritta).

Non può infine non rilevarsi che, da parte dell’Amministrazione, non sono state fornite convincenti rappresentazioni dei modi, attraverso cui la mera, omessa sottoscrizione della scheda potesse concorrere a supposte manipolazioni dei moduli, soggetti a correzione automatica tramite lettore ottico, in una sede diversa da quella in cui sono rimaste custodite le schede anagrafiche.

Per le ragioni esposte, in conclusione, il Collegio ritiene che il ricorso debba essere accolto, con gli effetti precisati in dispositivo e con rigetto dell’istanza risarcitoria (ove da intendere non proposta in via subordinata), essendo il danno precluso per l’intervenuta tempestiva immatricolazione; quanto alle spese giudiziali, infine, il Collegio stesso ne ritiene equa la compensazione, tenuto conto del vizio procedurale comunque rilevato, benchè a carattere non invalidante.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso, come in epigrafe proposto e, per l’effetto, annulla il decreto ministeriale n. 546 del 30 giugno 2016, nella parte (allegato 1, punto 9, comma 4) in cui dispone annullamento della prova d’esame per mancata sottoscrizione della scheda anagrafica, nonché la conforme disposizione del bando in data 6 luglio 2016 dell’Università di Padova ed il conseguente, intervenuto annullamento della prova di ammissione sostenuta dalla ricorrente; compensa le spese giudiziali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 gennaio 2018 con l’intervento dei magistrati:

Gabriella De Michele, Presidente, Estensore

Vincenzo Blanda, Consigliere

Achille Sinatra, Consigliere

Pubblicato il 15/01/2018


N. 00451/2018 REG.PROV.COLL.

N. 11178/2016 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11178 del 2016, proposto da:
Daniel Nastase, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Saeli, Francesco Leone e Simona Fell, con domicilio eletto presso il secondo in Roma, Lungotevere Marzio, 3;

contro

Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato e presso la medesima domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Università degli Studi di Padova, Consorzio Interuniversitario Cineca non costituiti in giudizio;

per l’annullamento,

del provvedimento di annullamento della prova di ammissione ai corsi di laurea magistrale in medicina e odontoiatria, a.a. 2016/2017, nonché di tutti gli atti presupposti specificati in dispositivo e per la condanna dell’Amministrazione all’adozione dell’atto di ammissione in graduatoria per l’immatricolazione al corso di laurea in questione ovvero, in via subordinata, al risarcimento dei danni;

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 gennaio 2018 la dott.ssa Gabriella De Michele e uditi per le parti i difensori per la parte ricorrente l’Avv. Pozzi in sostituzione degli Avv.ti S. Fell, F. Leone e G. Saeli e per le Amministrazioni resistenti l’Avvocato dello Stato Orsola Biagini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

 

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in esame (R.G. n. 11178/16), notificato il 10 ottobre 2016, sono stati impugnati l’annullamento della prova di ammissione al corso di laurea in Medicina, Chirurgia e Odontaiatria, svolta dall’attuale ricorrente Daniel Nastase, nonché il decreto ministeriale n. 546 del 30 giugno 20162016 e l’art. 4 del bando di concorso di Ateneo, nella parte in cui imponevano a pena di esclusione l’obbligo di sottoscrivere la scheda anagrafica, finalizzata all’individuazione di ogni singolo concorrente dopo la correzione della prova scritta in questione. Con la medesima impugnativa si chiedeva inoltre l’inserimento in graduatoria del medesimo ricorrente, per l’ammissione al corso di laurea di cui trattasi in base alla votazione riportata (80,50/90), nonché la condanna delle Amministrazioni intimate all’adozione dei conseguenti provvedimenti.

Nel ricorso si ricostruivano minuziosamente le varie fasi della procedura concorsuale, che prevedeva la soluzione di quesiti a risposta multipla e la separata compilazione di una scheda anagrafica, contenente i dati identificativi di ciascun concorrente, con applicazione su detta scheda e sul modulo, contenente le risposte ai quesiti, di un identico codice a barre, tale da consentire di per sé l’abbinamento del predetto modulo alla scheda nominativa del candidato, una volta effettuata la correzione.

Su tale base l’intervenuto annullamento della prova – svolta con esito ampiamente positivo dal ricorrente – veniva censurato per violazione di legge (art. 97 della Costituzione, art. 1 della legge, n. 241 del 1990), oltre che per eccesso di potere sotto ogni profilo sintomatico, nonchè per lesione del principio di legittimo affidamento.

L’Amministrazione intimata resisteva formalmente all’accoglimento dell’impugnativa.

Le ragioni difensive prospettate erano valutate positivamente nella fase cautelare del giudizio, rilevandosi già con decreto monocratico n. 6434 del 20 ottobre 2016, confermato in sede collegiale con ordinanza n. 6894 del 4 novembre 2016, “il carattere meramente formale della causa di esclusione segnalata e della relativa inidoneità ad incidere, ad un primo sommario esame, sull’identificazione del candidato”. Veniva pertanto disposta l’ammissione “con riserva” del ricorrente nella graduatoria di merito – con invito alla regolare instaurazione del contraddittorio (in base alla graduatoria nominativa che l’Amministrazione avrebbe dovuto rendere disponibile) – con fissazione della data di trattazione nel merito dell’impugnativa (21 giugno 2017).

In vista dell’udienza in questione, tuttavia, con memoria depositata il 19 maggio 2017 la difesa dell’interessato chiedeva che si dichiarasse l’estinzione del giudizio, ex art. 34, comma 5 cod. proc. amm., per intervenuta cessazione della materia del contendere, con conseguente “consolidamento degli effetti dell’ammissione in via cautelare e stabilizzazione delle posizioni giuridiche scaturite a seguito dell’accoglimento della relativa istanza”.

Tale richiesta risultava avanzata sulla base di svariate pronunce del giudice amministrativo, nonché in applicazione dell’art. 4, comma 2 bis del d.l. 30 giugno 2005, n. 115, introdotto dalla legge di conversione 14 agosto 2005, n. 168, a tenore del quale “conseguono ad ogni effetto l’abilitazione professionale o il titolo per cui concorrono i candidati, in possesso dei titoli per partecipare al concorso, che abbiano superato le prove scritte e orali previste dal bando, anche se l’ammissione o la ripetizione della valutazione da parte della Commissione sia stata operata a seguito di provvedimenti giurisdizionali o di autotutela”.

Analoghe conclusioni erano ribadite in vista dell’udienza in data odierna, con mero rinvio, per quanto non dedotto, ai “precedenti scritti difensivi”.

Premesso quanto sopra, il Collegio ritiene che l’istanza preliminare sopra sintetizzata debba essere respinta, per ragioni già adombrate in precedenti pronunce (cfr. per tutte TAR Lazio, Roma, sez. III, 9 ottobre 2017, n. 10129), ma da ribadire più ampiamente in un caso – come quello attualmente in esame – in cui è intervenuto accoglimento dell’istanza cautelare, con conseguente immatricolazione del ricorrente alla Facoltà di Medicina e Chirurgia in base alla votazione riportata nella prova selettiva, previa sospensione del relativo annullamento.

Appare necessario infatti ribadire principi fondamentali del processo amministrativo, in base ai quali deve trovare applicazione l’indirizzo giurisprudenziale consolidato, secondo cui il processo cautelare costituisce fase autonoma e distinta nell’ambito del giudizio di impugnazione, non in grado di consumare il rapporto processuale principale e senza, quindi, che l’eventuale sospensiva del provvedimento impugnato – destinata ad avere efficacia solo fino alla decisione di merito, al fine di evitare effetti negativi irreversibili prima di tale decisione – possa determinare cessazione della materia del contendere o improcedibilità dell’impugnativa (cfr., fra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 2 dicembre 2003, n. 7864, 21 novembre 2006, n. 6807, 19 maggio 2010, n. 3165; Cons. Stato, sez. III, 13 maggio 2011, n. 2907, 25 marzo 2013, n. 1660, 6 giugno 2013, n. 5671; Cons. Stato, sez. VI, sentenza non definitiva 4 gennaio 2016, n. 12).

Il Collegio non ignora che, proprio nella materia oggi in discussione, sono stati registrati numerosi precedenti di opposto segno, con svariate pronunce emesse in primo e – più sporadicamente – anche in secondo grado di giudizio (Cons. Stato, sez. VI, 6 maggio 2014, n. 2298 e 31 gennaio 2017, n. 401), per ragioni che – se pure ispirate dalla comprensibile finalità di non compromettere il percorso, scolastico o universitario, compiuto dai ricorrenti per effetto di provvedimenti cautelari – non appaiono tuttavia condivisibili sotto il profilo strettamente giuridico: profilo a cui non può non attenersi il giudice di legittimità.

Va dunque ricordato, in primo luogo, che la cessazione della materia del contendere – anche alla luce dell’attuale 5° comma dell’art. 34 cod. proc. amm. (nel testo introdotto dall’art. 1, comma 1 lett. e) del d.lgs. n. 160 del 2012) – può discendere solo dalla rimozione ex tunc del provvedimento lesivo per autonoma scelta dell’Amministrazione, ispirata a nuovo apprezzamento della situazione da disciplinare e non a mera esecuzione del provvedimento cautelare del giudice amministrativo, essendo l’ordinanza di sospensione non destinata a sopravvivere alla decisione conclusiva del giudizio, attesa la natura accessoria, interinale e contingente della tutela cautelare (cfr. in tal senso, fra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 24 luglio 2017, n. 3638).

Il medesimo carattere interinale della pronuncia cautelare, d’altra parte, non può non escludere anche l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, poichè la cessazione degli effetti della sospensione, disposta dal giudice amministrativo in via di urgenza, porterebbe inevitabilmente al ripristino dell’atto lesivo, ove non definitivamente annullato con pronuncia di merito.

Non a caso, d’altra parte, una significativa deroga ai principi ricordati è stata resa possibile solo con disposizione legislativa, da considerare per ciò stesso norma eccezionale e di stretta interpretazione: ci si riferisce all’art. 4, comma 2 bis, del d.l. 30 giugno 2005, n. 115, introdotto dalla legge di conversione 14 agosto 2005, n. 168, riferita agli esami di abilitazione per avvocato e, in più occasioni, dichiarata inapplicabile ai concorsi pubblici a numero chiuso o alle valutazioni scolastiche (cfr,, fra la tante, Cons. Stato, sez. VI, 21 settembre 2010, n. 7002, 8 luglio 2011, n. 41100, 11 gennaio 2012, n. 106, 21 maggio 2013, n. 2727, 10 aprile 2014, n. 1722, nonché n. 12 del 2016 cit.). Con detta normativa, richiamata dalla parte ricorrente e già sopra riportata, viene disposta infatti l’immutabilità di un giudizio favorevole, espresso con riferimento a prove scritte e orali, effettuate da soggetti ammessi a prove meramente abilitanti solo in via giurisdizionale o di autotutela, purchè però in possesso dei prescritti requisiti di partecipazione e senza che si pongano questioni di limite numerico degli ammessi, né di par condicio dei concorrenti.

Nella situazione in esame, invece, è contestata una vera e propria graduatoria di merito, finalizzata a ridurre il numero delle immatricolazioni al primo anno della Facoltà di Medicina e Chirurgia, per ragioni legate alle capacità formative degli Atenei ed alle possibilità di inserimento dei nuovi laureati nel mondo del lavoro: quanto sopra, per espressa disposizione di legge (n. 264 del 2 agosto 1999, n. 26 – Norme in materia di accesso ai corsi universitari), attuata per quanto qui interessa con decreto ministeriale 30 giugno 2016, n. 546 (Modalità e contenuti delle prove di ammissione ai corsi di laurea magistrale a ciclo unico ad accesso programmato nazionale a.a. 2016/2017).

Detta normativa – alla cui attuazione è puntualmente vincolato questo giudice – ha già superato il vaglio della Corte Costituzionale, della Corte di Giustizia U.E. e della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, con pronunce da cui non si ravvisano ragioni per discostarsi (cfr. Corte Cost., 11 dicembre 2013, n. 302 in tema di graduatoria unica nazionale, ormai sussistente; ordinanza 20 luglio 2007, n. 307, nonchè sentenze 27 novembre 1998, n. 383 sulla previgente legge n. 341 del 1990, come modificata con legge n. 127 del 1997, ma sulla base di principi speculari a quelli, deducibili in rapporto alla legge n. 264 del 1999; Corte di Giustizia, III sezione, 12 giugno 1986 – Bertini c. Regione Lazio, ricorsi nn. 98, 162 e 258/85 e 13 aprile 2010, causa C – 73/08; CEDU, 2 aprile 2013 – ricorsi 25851/09, 29284/09, 64090/09 – Tarantino e altri c. Italia).

Dal momento, quindi, che il cosiddetto “numero chiuso”, per le immatricolazioni in questione, è connesso non all’esigenza di acquisizione di un ulteriore titolo idoneativo, ma alla ravvisata necessità di contenere il numero degli immatricolati al primo anno di corso – per le ragioni sopra specificate – non si vede perché il mero superamento di alcuni esami dovrebbe rappresentare ragione sufficiente per riconoscere “l’effettività del titolo alla cui acquisizione erano volte le prove oggetto di controversia”, quale “criterio sostanzialista”, che renderebbe possibile una “legittima interpretazione estensiva, ispirata ai canoni della ragionevolezza e della logicità” (Con. Stato, VI, n. 2298/2014 cit.). Quanto sopra con effetti che, negli anni passati, hanno determinato migliaia di immatricolazioni in soprannumero, stabilizzate in sostanziale vanificazione dei limiti sanciti dal legislatore, con adesione ad interessi privati di per sé meritevoli di tutela, ma da ritenere non conformi agli interessi dei medesimi aspiranti medici e, soprattutto, all’interesse pubblico per adeguati standards di formazione e ragionevoli possibilità di ammissione nel mondo del lavoro, in base agli studi compiuti.

Deve dunque ritenersi, ad avviso del Collegio, che le regole del concorso – e le connesse esigenze di par condicio, nonché di adeguata preparazione dei futuri medici – impongano la massima cautela nel disporre ammissioni “con riserva”, tenuto conto del significato di tale espressione, da intendere come subordinazione dell’efficacia del giudizio cautelare alla pronuncia definitiva di merito, dalla quale soltanto può discendere il consolidamento della posizione, originariamente acquisita in via interinale. Quanto sopra, senza che possa invocarsi al riguardo alcun “legittimo affidamento”, anche nell’invocata ottica comunitaria, sia in quanto il diritto processuale resta affidato alla disciplina interna degli Stati membri dell’Unione, sia perché la natura soltanto interinale delle ammissioni con riserva, a qualsiasi titolo, è chiaramente determinata a livello legislativo (cfr. art. 55, commi 1, 10 e 11 cod. proc. amm.).

Nella situazione in esame, non avendo l’Amministrazione operato, in via di autotutela, alcuna caducazione dell’esito della prova selettiva svolta dal ricorrente, né delle relative disposizioni presupposte (decreto ministeriale n. 546 del 30 giugno 2016 e art. 4 del bando di concorso di Ateneo) – pure ritualmente impugnate in parte qua – non possono evidentemente ravvisarsi, nell’interesse del medesimo ricorrente, cessazione della materia del contendere, o improcedibilità dell’impugnativa.

Per le ragioni esposte è stata effettuata integrazione del contraddittorio, nei confronti di tutti gli iscritti nella graduatoria di merito impugnata e, su tale base, la causa è passata in decisione.

Nel merito, il Collegio ritiene che il ricorso sia fondato e meriti accoglimento, per la prima e assorbente censura di violazione dell’art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di processo amministrativo e di accesso ai documenti), come successivamente modificata ed integrata, con particolare riguardo al secondo comma, in base al quale “La pubblica amministrazione non può aggravare il procedimento, se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria”.

Quanto sopra, quale espressione del noto principio, a carattere generale, di strumentalità delle forme (di cui sono espressione anche gli articoli 21 octies e 21 nonies della stessa legge n. 241 del 1990, nel testo introdotto dalla legge n. 15 del 2005), secondo cui – oltre doversi evitare inutili aggravi procedurali – l’invalidità di un atto può essere riconosciuta solo quando gli adempimenti formali omessi non ammettano equipollenti, per il raggiungimento dello scopo perseguito (cfr. in tal senso Cons. Stato, sez. V, 28 gennaio 2005, n. 187; 5 luglio 2005, n. 3716 e 23 marzo 2004, n. 1542; Cons. Stato, sez. VI, 23 marzo 2009, n. 1168; TAR Lazio, Roma, sez. I, 31 dicembre 2005, n. 15180).

Nella situazione in esame, come già in precedenza specificato, per l’immatricolazione alla Facoltà di Medicina e Chirurgia nell’anno accademico 2016/2017, l’Amministrazione aveva disposto la sottoscrizione autografa, a pena di annullamento, della scheda anagrafica contenente i dati identificativi di ciascun concorrente: scheda finalizzata a consentire l’attribuzione del risultato della prova dopo la correzione dei moduli, contenenti le risposte ai quesiti a risposta multipla, con utilizzo di tali risultati per la successiva formazione di una graduatoria di merito nazionale, finalizzata a detta immatricolazione.

Il ricorrente – pur avendo ottenuto un risultato tale, da renderlo senz’altro idoneo – è stato escluso dalla selezione con annullamento del risultato conseguito, solo per avere dimenticato la predetta sottoscrizione: quanto sopra, senza che fosse stata in alcun modo impedita o resa incerta l’identificazione dello stesso, grazie al codice a barre apposto sia sulla scheda anagrafica che sul modulo delle risposte.

In tale contesto – dovendo l’omessa sottoscrizione ascriversi a mera irregolarità sanabile – la previsione del decreto ministeriale, recepita nel bando di Ateneo, secondo cui l’adempimento formale di cui trattasi avrebbe dovuto essere considerata causa di annullamento della prova, appare contrastante con i ricordati principi del giusto procedimento (come legislativamente disciplinato) e deve essere annullata, con conseguente, giusto titolo del ricorrente all’inserimento in graduatoria in base alla votazione riportata e con gli ulteriori effetti di consolidamento, riferibili all’avvenuta immatricolazione.

Pur potendo, infatti, la sottoscrizione di cui trattasi considerarsi dirimente per evitare eventuali contestazioni, le modalità di consegna degli elaborati (con apposizione dell’etichetta, contenente il codice a barre, da parte dello stesso concorrente, alla presenza dei commissari di esame) rendeva del tutto improbabile che dette contestazioni intervenissero, come, in effetti, non risultano intervenute in questo e in alcun altro caso analogo; a tale riguardo, del resto, la stessa Amministrazione non ha fornito convincenti rappresentazioni dei modi, attraverso i quali la mera, omessa sottoscrizione della scheda potesse concorrere a supposte manipolazioni dei moduli, soggetti a correzione automatica tramite lettore ottico, in una sede diversa da quella in cui sono rimaste custodite le schede anagrafiche.

Per le ragioni esposte, in conclusione, il Collegio ritiene che il ricorso debba essere accolto, con gli effetti precisati in dispositivo e con assorbimento dell’istanza risarcitoria proposta in via subordinata; quanto alle spese giudiziali, infine, il Collegio stesso ne ritiene equa la compensazione, tenuto conto del vizio procedurale comunque rilevato, benchè a carattere non invalidante.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso, come in epigrafe proposto e, per l’effetto, annulla il decreto ministeriale n. 546 del 30 giugno 2016, nella parte in cui dispone annullamento della prova d’esame per mancata sottoscrizione della scheda anagrafica, nonché del conforme art. 4 del bando del 6 luglio 2016 dell’Università di Padova e del conseguente, intervenuto annullamento della prova di ammissione sostenuta dal ricorrente; compensa le spese giudiziali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 gennaio 2018 con l’intervento dei magistrati:

Gabriella De Michele, Presidente, Estensore

Vincenzo Blanda, Consigliere

Achille Sinatra, Consigliere

articolo dell’Avv. Luca Foscoliano

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